编者按：本文来自 融中财经（ID：thecapital），作者：茁勇，编辑：吾人，创业邦经授权发布，题图来自图虫。
自从2001年中关村创业投资引导资金成立伊始，政府引导基金起步发展至今规模已近2万亿元，政府引导基金募资基金群总规模达到8万亿元。政府引导基金经过多年发展，形成了自己的特点，也面临不少挑战。
双方合作总是因于各种原因会产生烦恼，其实深层原因还是体制和市场化内里天然的碰撞。
01 撬动社会资本干大事
2001年，“中关村创业投资引导基金”成立。它成立的目的就是想要通过财政资金的杠杆放大作用，搭建中关村国家自主创新示范区的股权投资平台，有效对接科技与资本，促进科技成果转化。
很长一段时间内，它确实实现了效果。2012年，它与社会资本共成立22家创投基金，基金总规模达百亿，财政资金放大规模为15倍，投向了移动互联网、环保节能、生物、新材料等一系列新兴产业，也收获了一批“IPO”。
在它的示范效应下，各地区纷纷设立地方政府引导基金。据相关数据显示，截至2020年12月底，地方政府引导母基金规模达到19126亿元，占中国母基金的规模的比重达到77.99%。
只是，随着时间的发展，它逐渐暴露出“缺点”。首先是制度方面，缺乏有效的组织形式，人才激励制度也不完善，创投机构对应的财税、扶植政策还是零。其次，由于高科技初创企业投资风险巨大出现初创项目技术与资本对接的“空白”。
政府引导基金最大的特点在于政策引导性突出，主要投资于非基本公共服务、基础设施、住房保障、生态环境、区域发展、战略性新兴产业、先进制造业、创业创新七个领域，对推动供给侧结构性改革、促进科技创新、支持中小企业发展、撬动社会资本意义非凡。
近年来，政府引导基金一直朝着市场化的方向努力。在去杠杆、财政规范地方债务的大背景下，《资管新规》的出台，基金规模增速放缓、募资难度加大，政府引导基金在人民币基金中扮演的角色越来越重要，成为GP主要的募资来源之一。
一方面政府引导基金试图从市场化运行中获得投资回报，完成市场目标。一方面，政府引导基金希望吸引更多社会资本进入国家急需发展的产业领域，助力产业转型升级，完成政治目标。
因此，政府引导基金往往制定了较为严苛的投资条件。政府引导基金大部分采用的是“政府出资+社会资本”的形式，通过母基金与社会资本成立子基金。
招募子基金时，一些政府引导基金往往十分谨慎，要求注册地在当地、GP团队拥有3-5年投资经历的基金经理，有的甚至要求自身拥有30%股份的股东有参与设立管理基金的成功经验。
在出资比例上往往也有限制。有的出资比例要求不超过政府引导基金规模的20%，而且必须在募到足够社会资本资金的前提下，才会出资。
政府引导基金要求的返投比例高，已是市场共识。大多政府引导基金要求返投比例不低于政府引导基金出资的2-2.5倍，有的甚至达到子基金规模的50%-60%。
限制条件过多导致了有的GP不愿意和政府引导基金合作，有想和政府引导基金合作的GP达不到要求。还有的GP为了投资答应了政府很多要求，但最终做不到，发生相互扯皮的情况也不少见。
据行业内人表示，尽管这么多限制，比如说出资比例，投资比例，行业限制，区域限制，但还是有这么多GP来申请。因为市场上有钱的、能出钱的地方确实太少。前两年北上广深的一些一流机构，肯定是不会接受很多条件的。但这一两年他们很多也和我们在接触，而且有在落地的。
兼顾政策性需求和资金安全需求意味着和政府引导基金合作的GP，无论是基金操作能力还是投资理念更具前瞻性。
一位行业政府引导基金管理人曾对《融资中国》表示，“首先要满足各地的政府引导基金的要求，如1倍、1.5倍、2倍反投，不是表面的满足是真满足。这个做起来难度非常大。因为一个项目的招商引资是很难的，尤其在实体不景气的情况下，要说服产业加大投资换地域，都不是一件容易的事情。”
从另一个视角看，随着政府引导基金越来越专业化的管理，对GP的审视、尽调更加深入透彻。政府引导基金专业化程度的提升也倒逼了GP专业化水平进一步提高。
02 体制与市场的碰撞
“和政府沟通的能力”一向是政府引导基金和GP良好合作的前提。此外，投资能力、资源组织能力也不能少。
相比GP高度市场化、专业化的运行机制，政府引导基金为实现双重任务，在工作流程程序设计上相对复杂，决策周期更长。这种矛盾来自于深层次的体制机制问题。实际操作过程中如何调和政府引导基金和GP的关系、平衡基金招商和政府意图不可忽视。
有业内人士对记者表示，我们体制内的聚拢资源能力非常强，无论是政府还是国企，但是体制内它又有自己的评价体系，所以它不可能围绕着以市场化的基金或者市场化的投资逻辑，作为唯一的逻辑来运行，所以这个矛盾注定会一直存续下去。
2019年的研究发现，政府引导基金多投资于企业扩张期和成熟期。但是，这与政府引导基金的初衷并不一致。
社会资本总是倾向于投资风险小回报周期短的投资。在实际投资过程中，初中期的中小型企业需要投资的金额大、风险高、回报周期长，社会资本进入意愿较低。
此时，本该填补空白在企业种子期、初创期发挥资金效用的政府引导基金却缺位了。它们更多地投向了企业成熟期和扩张期。
政府引导基金政策性目标和商业性目标出现了差异，主要是因为政府引导基金选择合作的对象一般以资金安全为先，其次满足政策性诉求，把收益性需求放在后面。
况且，来自于各大机构的社会资金在政府引导基金中起到充实资金总量的作用，根本目的是通过政府引导基金的投资项目获益，不同的投资人利益不同，很容易出现意见不统一，影响基金运行。
另外，政府引导基金运过过程中受政府干预过多，并且有很多限制条件和投资要求，很多GP望而却步。
政府引导基金主要有政府统管、财政厅国资委设立下属基金管理平台、以及完全市场化管理三种模式。在实际操作中，政府直接或者间接参与基金运作的案例并不少见。据审计署2016年数据显示，235支政府引导基金中，52%的基金管理公司由政府部门直接指定，44%的基金管理公司有342名高管或者投委会成员由政府部门直接指定或者委派。
这种做法最直接的后果就是如果指派人员管理经验不足，会导致基金市场化运作水平不高、管理机构专业性不强。
有研究表明，政府产业基金母基金撬动大量社会资本，规模过万亿元，但实际投资比例很小，使用率仅为10.01%。
与其他市场化的投资者不同，政府引导基金的设立不是为了获取企业股权，而是实现期满退出。
政府引导基金退出周期长、渠道有限，短则5-7年，长则十几年以上，流动性较差。主要退出方式就是等项目IPO上市、股权转让、回购、并购退出等。而且目前国内缺乏公允的股权市场估值体系、各方之间存在信息不对称，S基金也并不成熟，通过S基金达到退出目的的市场上仅占0.11%。
行业内资深人士表示，政府引导基金实操过程中遇到最大的问题是退出难的问题。首先，是税收问题。比如，退的钱是按本金退，还是让收益退交税的就都不一样。其次，好的项目退出后，剩了大量处理不掉的这种项目，这怎么分配？第三，特别是像我们国有的政府引导基金，国有资本退出资金分配的话需不需要评估挂牌转，目前还没有一个可见的样本。
可以说，当前的退出机制设计并不能满足政府引导基金的需求。政府引导基金大部分都在等最终清算，未能及时实现资金的滚动使用。
也有业内人士表示，“退是挺挑战的事，我们觉得早期引导基金在退出的时候面临很多难点，这个还会再继续做一些思考。那么伴随着整个投资和管理的演进，应该有更多的方式和方法出现。”
目前全国的政府引导基金多多少少都面临募资渠道窄、返投比例要求高、投资具有偏向性、绩效考核体系不完善、退出难等诸多问题。
也有机构对S基金抱有期望：我们的GP现在超过1.4万家，管理规模超过10万亿。在这种情况之下，如果只靠这一条退出通道，股权行业自循环不起来。但是一个产业发展会有一个时间周期的。并且如果资本它持续存在的话，相互之间会有各种各样的需求，所以S基金大有所为。从另一个角度来讲，解决政府引导基金痛点的最好方法就是S基金。
政府引导基金是支持科技创新、产业升级的重要力量。但是实际运行中却缕缕出现不理想的状况，是多种因素综合作用的效果。
加强制度设计、完善多层次资本市场体系、丰富退出方式、加强人才建设，才是政府引导基金更好发展的保障，也是政府引导基金和GP良性合作的基础。截至目前，政府引导基金考核机制趋严，容错机制缺失，在问责、风险和投资创新之间还需优化机制。
不同地方的政府引导机构对GP的要求标准不一。如何把国家的战略、政府引导基金，以及市场化资本这三个方面有机的融合，是当前行业思索的重点。
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